普惠金融

普惠金融是指能有效、全方位为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，实际上就是让所有老百姓享受更多的金融服务，更好地支持实体经济发展。简单来说，让所有人都能用得上金融服务。

　　普惠金融源于英文“Inclusive Financial System”, 始用于联合国2005年宣传小额信贷年时，后被联合国和世界银行大力推行。

　　国内最早引进这个概念的是中国小额信贷联盟（原名中国小额信贷发展促进网络）。2006年3月，中国人民银行研究局焦谨璞副局长在北京召开的亚洲小额信贷论坛上，正式使用了这个概念。2012年6月19日，原国家主席胡锦涛在墨西哥举办的在二十国集团峰会上指出：“普惠金融问题本质上是发展问题，希望各国加强沟通和合作，提高各国消费者保护水平，共同建立一个惠及所有国家和民众的金融体系，确保各国特别是发展中国家民众享有现代、安全、便捷的金融服务。”这是中国国家领导人第一次在公开场合正式使用普惠金融概念。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”（第三部分第12条）。

　拓展阅读

　　央行金融消费权益保护局局长

　　焦瑾璞谈普惠金融的方方面面

　　（节选自焦瑾璞在“上海金融大讲坛”首场讲座上的讲话）

　　来源：公共号“金改实验室”

　　普惠金融的意思就是要扩大金融的覆盖面，要为原来没有享受金融服务的人提供金融服务。

为什么原先这些人没有享受金融服务，这叫金融排斥的概念。就是感觉到弱者难以获取主流金融服务。比如年收益不到5万，我的钱少，我去存钱，你还收钱；存50万不仅给白金卡，还提供服务，这个服务是不均等的。还有，金融给人民日常所必需的金融产品或服务，储蓄、支付、保险，简单的要有，不能没有。这种情况下我们发现，金融排斥这样搞下去，将来是有高危害性的，危害性转到实体经济去了，弱势群体从正规途径得不到服务，就找高利贷，还缺乏必要的服务引导。引导金融脆弱，实际上就是破坏经济了。金融排斥限制了支付活动，并且还可能引起政治上、社会上的排斥。在这种情况下，就提出普惠金融。

　　普惠金融尽管提出了，但是提出普惠金融到现在，普惠金融的概念是什么，还没有统一规定。现在亚洲开发银行有一套规则，联合国有一套规则，世界银行，包括专家学者，不同的人不同的介绍。那么联合国提出普惠金融体系的目标是什么，我们发展这个事，怎么发展，有4个目标。

目标

发展普惠金融，就要让家庭和企业以合理的成本获取较广泛的金融服务，包括开户、存款、支付、信贷、保险等，基本的金融服务，在价格合理的基础上，给大家提供。这里面合理的成本，金融机构提供服务业不是不要钱，但是基本的服务应该均等化。

监管

金融机构稳健要求内控严密，接受市场监督，和健全的审慎监管。第一方面是需求，你要满足需求，第二方面是供给，金融机构作为供给方，要有健全的监管体系，接受监管。

发展

金融业实现可持续发展，确保长期提供金融服务，指的是将来金融业可持续发展了，而不是为了满足某一项、一些政策，最后造成机构出现问题。将来提供的金融服务将是一种长期性的服务。

竞争力

增强金融服务的竞争性，为消费者提供多样化的选择。特别强调金融竞争，没竞争就没有多样化的选择。

　　这是普惠金融大家认可的4个方面的概念。给大家再加深理解一下普惠金融，有几个要点：普惠金融从它的概念形成的发展过程看，它的重点关注是信贷可获得性。另外，还有一个从普惠金融概念的实质看，普惠金融呼吁不断提高金融服务的覆盖面和渗透力。还有一个国际上最新发展趋势是，普惠金融中的金融应当是一个大金融的概念，全面涵盖整个金融体系中的所有产品和服务。

　　这部分不是主要要讲的，我给大家提一下。这也是一个世界银行在2012年的报告里面提出，受各种因素影响，大量人口被排斥在正规金融服务门槛之外，据世界银行估计，目前全球大约有27亿成年人得不到任何正规的金融服务。金融服务需求很多，宏观上讲，经济发展程度是影响一国普惠金融的重要原因。另外，微观上看，地理、基础设施、金融意识交易成本都是影响因素。

　　总的来讲，在国际上这个模式有多少，大约是有4种：银行代理；小额信贷；第三个技术创新与移动支付；第四，制度创新与放松管制，从哪几个方面入手，就从这4个方面入手。

　　第一个银行代理。银行要发展，真的设金融机构，成本太大，还是通过贷款，2010年有个人写了一个报告，银行在发展中国家，并没有面向大众市场，真正的银行解决了金融服务最多是50%，有的只有10%，一半地服务没有达到。这样的情况下，有人研究，在银行分支机构不经济的地方，通过政策确保银行与零售机构合作，将零售机构作为金融服务的代理渠道是非常成功的。比如巴西，巴西这个国家是该领域的先行者，各大城市的零售商店、邮局、彩票销售点成为银行分支机构的补充。其做法为很多国家提供了经验，墨西哥、哥伦比亚、智利、秘鲁等拉美国家纷纷效仿，其中墨西哥代理银行数量从2009年的9429家上升到2011年的20000家。像京东，看了一个报告，阿里的创新，实际上是银行代理，就是一个渠道的创新，没有其他创新。

　　这是一个模式，这里面有很多了，实际上我比较一下咱们的发展，咱们这两年刚有雏形。

第二个模式，大家谈到的比较多，小额信贷与微型金融，在促进普惠金融的过程中，小额信贷和微型金融项目发挥了重要作用，信贷是经济增长的关键动力，及时、足量、廉价的信贷对于改善人民，尤其低收入人群福利非常重要。

　　第三个是普惠金融的创新模式，技术创新与移动支付，这是一个要点。技术创新是降低金融交易成本促进普惠金融的重要渠道。你想扩大金融覆盖面，首先把成本降下来，成本降下来主要是技术，咱们国家是互联网金融，实际上咱们这两年有了，多了，国外来讲，几个国家人家做的已经是很好了。菲律宾是移动支付的先行者，2006年去过，他是岛国，手机支付是第一的。还有一个国家，肯尼亚，世界银行的报告，肯尼亚68%的人使用过移动钱包，换句话讲，68%的人是用网上金融，叫互联网金融。移动支付在全球发展很快，特别是发展中国家，移动支付成本约为传统支付的1/5。咱们国家的移动支付，好像比较慢。手机支付开了，比如地铁，门卡，移动出来了以后，广大农村地区的覆盖面，一下就起来了，不比建机构，不比建其他的东西，这个潜力是无穷的。但是移动支付跨越不同监管领域，包括银行、通讯、支付系统、反洗钱，也给监管能力带来挑战。但是无论如何，金融创新和移动支付在普惠金融里是1/4的份额，四种模式之一。

　　第四，制度创新与放松管制，都是小客户，金融产品和服务种类与普惠金融有一些差异，因此针对普惠金融发展应当具有差异性的制度供应。这块咱们没有，其他国家发展的比较好的，有几个国家，墨西哥比较好，墨西哥在2012年的G20会上，提过一个报告。咱们正在研究。我感觉到现阶段，中国的普惠金融发展，恐怕还是在完善机构，没有机构的话，谈不到产品的创新，没有产品创新，谈不到市场机制形成，没有市场机制的形成，谈不到将来监管。实际上还是放松机构的准入，民间的植入，路径在哪，还是要找一找。

　　给大家很简单地说，首先是普惠金融与金融稳定，这部分是简说。很多研究表明，在有效的金融监管框架下，普惠金融和金融稳定之间的存在正相关关系。意思是说，普惠金融不会产生系统性风险，其风险主要是底端风险，是机构风险和个体风险。还有一个，普惠金融能够提高金融效率与社会稳定，普惠金融带来的客户多样化可以使得经济更有弹性和稳定。

　　普惠金融与金融消费者保护，这是新的，将来越发展的话，越快的话，你要注重消费者的保护。这里面为什么这样说，有效的金融消费者保护是普惠金融的基本内容，长期以来，人们对如何把消费者保护应用到面向贫困人口的金融服务中知之甚少，随着金融创新发展，微型金融的运用，金融消费者保护的问题愈发复杂。本轮危机显示了金融消费者保护对于全球金融体系长久稳定的重要性，在金融消费者保护缺位的情况下，普惠金融所带来的增长效益和积极作用，可能完全丧失或严重削弱。经济越发展，金融越发展，以人为本，金融发展的方向以消费者和投资者为主。将来越发展，怎么突出消费者保护？消费者保护，首先是反欺诈，不能欺诈我，第二反不公，你不能歧视我，反不公就是反歧视。另外，大家有意见，例如金卡不排队。我排了两个小时，金卡一下就插队了，这就是歧视。我要有知情权，银行那些合同，多少对你不利的，你根本不看，包括网上的电子合同，这不行。

　　刚才讲的是行为监管，反欺诈、反不公、反信息不公开，还有一个产品监管，你产品的公司制度，格式合同、效果，你买理财产品，可以反悔，一星期内买了以后，感觉不合适，可以到银行退。

　　我们国家普惠金融的发展，恐怕有几个特点：

　　第一，出台了多项政策措施，改善基层金融服务，促进普惠金融。这个主要是解决农村金融成本高、风险高的问题，税收政策，最近财政部刚才又出台一个，10万以下的小额信贷免税的问题。我此外，知道的，人民银行，对农村信用社的，花了2000个亿，历年的坏账什么的剥离和改造。去年开始，人民银行又发了文件，支持相关机构。无论是货币政策，还是财政政策，力度都非常大。

　　第二，我们这几年做的，主要是积极推动金融产品的创新，特别是发展基层金融普惠体系，和产品体系。这几年农村信用社改革在深化，不断的深化，另外农行实行股份制改造以后，建立了1300多个三农金融事业部，农发行也在拓展新领域，包括邮储。邮储搞的小额信贷，也超过一万亿了。另外，还有新型农村金融机构，加快发展。新三类，商业银行持有的贷款子公司。商业银行持有的贷款公司，与小额贷款是两回事，成立的时候10家，到现在还是10家。农民资金互助社，城镇银行现在大约700多家，这几年咱们的工作，真的是覆盖面做了不少，这有一个数字，2012年末，从2009年10月份工作启动时当时2945个减少到1686个，金融空白乡镇。双覆盖的省份从工作启动时的9个增加到24个。既有金融网点，也有基本的金融服务，这叫双覆盖。这几年成绩还是很大的。

　　但普惠金融发展的一个问题是，普惠金融供给仍然不足。主要是机构，我感觉到机构的网点还是少，市场竞争不足（向弱势群体提供金融服务存在成本高、风险高和收益低的客观情况）；另一个就是，金融服务可选择性比较差。还有一个，普惠金融发展的可持续性不够，现在基本上是政府推动。尽管金融机构越来越重视发展普惠金融，特别是短期受到政策利好的刺激，发展较快，但是商业模式，现在让商业银行搞小微金融的商业模式是什么，没搞清楚。

　　实际上中国要发展普惠金融的话，建立一个正三角形的金融体系，关键是政策，怎么建立长期政策。现在这个问题，基层都往上走，并且我说基层不仅仅限于农村，包括城市的基层。这是存在的问题。

　　我用的是关键问题。我有几个观点：

　　第一，现在正是推进普惠金融的良好时机，我国的金融机构发展态势良好，有条件在防范风险的前提下，延伸和下沉金融服务方式。周（小川）行长说2008年没法提普惠金融，现在可以提了。我也是这个感觉。

　　第二，金融基础设施逐渐完善，金融生态日益向好，大家的金融理念，包括一些基层，是很重要的。

　　还有一个，一个好时间，普惠金融发展战略和目标日益清晰，并且纳入国家顶层设计，深改小组重视。

　　当然，我感觉到，现在处于关键时期，还要避免出现一些政策失误，最重要是确保商业可行，并且是可持续性的，不要出现区域性的金融风险。区域性的金融服务指小机构的风险，包括前一段江苏银行，只是一个谣言，就让大家起来了，可见大家神经绷得很紧的。

　　最后再谈5个问题：第一目标，第二路径，第三载体，第四监管，第五政策。

　　刚才谈了半天，讲普惠金融，金融排斥，那么，中国要发展普惠金融，目标是什么？最近也在想，2006年的时候，我们在农村金融改革里面提出，我们要建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。都提过很多。那么，将来普惠金融中，农村金融是很重要的一部分，涵盖是整个的发展前景。那么，这中间又应该包括五项。第一，机构，必须是多层次金融组织结构，有大银行中银行小银行，还有基层的代理机构，包括网点。机构以后，就是金融基础设施建设，这里面包括征信，包括支付，包括机具等等，这两项是硬条件，一个机构，还有一个基础。还有一个竞争（第三），竞争这个事在中国没有体现出来，我们文件里常说叫有序、正当竞争，但什么是有序正当竞争？竞争就是竞争。当然还有一个（第四）下一步存保制度，允许一些企业，银行要破产，不破产就没法大家去关注竞争。产品设计不足，出了问题，最后还要保。还有一个（第五），推动农村金融改革，农村是一个大块，怎么来改。还有一个（第六），叫做加强金融消费者保护和金融教育，制定金融行业职业操守和准则。面向公众，不断普及金融知识。

　　这六个是相辅相成的，我到现在没想好怎么归纳成几句话，归纳几个黑体字出来，把普惠金融的目标，包括改变的路线图，一步一步描绘一下。我想至少应该涵盖这样几个方面。

　　第二个问题，路径，发展普惠金融的路径，也就是怎么发展问题，是自上而下，还是自下而上。我认为恐怕还是自下而上，先创新再发展。因为不可能都是设计好的，所以说关键问题还是要发挥金融市场在配置金融资源中的决定性作用，建立健全普惠金融运行机制，纯粹市场化。比如小贷公司，完全市场化，去年58家退出市场，今年一月份18家，这些企业家退出市场没问国家要一份钱，就是企业家干不了就不干了，这就是市场运行机制。你想到机制的设置，将来普惠金融的发展，路径是什么，是不是规定好路径，我感觉到不一定，应该先允许创新。建立市场机制，一是市场竞争机制，一个是资金价格市场化。这个争论，2006、2007年在争论，当时我们这边农村金融利率能不能放开，一般的农村，一放开利率就高了，利率高老百姓受到损害了，大家又说，如果利率一直低，谁还去向农村投资呢，也没有了，这是一个悖论。实际上，一定程度的高利率可能吸引钱来，

　　第三，载体，有目标有路径，有哪些东西是要发展的，一个是机构，多层次的机构，不同的机构，各类的都有，这里建议你们参考吴晓灵的《金融的本质》，现在咱们的组织体系还不健全。还有产品，各种产品出来，传统金融产品，互联网金融产品，衍生产品，还有交叉性产品。还有一个支付，在普惠金融里面，大家把支付作为一部分谈的，中国支付体系，下一步还得改革开放放开。那么，还有一个保障。因为如果你是市场化机制的话，像存款保险制度、金融消费者权益保护，者必须要的。这四个载体。这是载体的问题。

　　监管的问题，要建立适应普惠金融发展的监管体系，去年考察了几个国家监管问题，我感觉到现在有一个趋势，以机构监管为主，转向功能性监管。机构监管现在分业监管。还有一个，现在学术界提出，监管要建立三种，宏观审慎监管，微观审慎监管，消费者权益保护。有些国家在机构上做了调整。中国将来有可能，宏观审慎和微观审慎怎么结合，加强行为监管和金融产品的干预，行为监管就是消费者权益的保护。因为将来无论是资本市场还是银行，资本市场叫投资者，银行叫消费者，怎么从这个角度设计一个好的监管体制，而不是在机构上，这是一个大问题。

　　最后还有政策问题，一定要营造一个让金融机构实现商业可持续的政策环境，这是普惠金融发展的前提。还有一个政策加强引导，特别把已有的行之有效的政策固定，并坚持下来（如财政补贴、差别准备金等财政金融政策）。

　　最后还有一个加强金融教育和消费者权益保护，负责任的普惠金融也要求消费者更好地了解金融，掌握金融知识，更好地利用金融产品。同时，在金融服务过程中遭受侵权时，可以得到及时保护。这不是广告，我们人民银行金融消费权益保护局就设在上海，是中央成建制的机构，在上海浦东，以后，我们的目的是要扎根上海，依靠上海金融中心，辐射全国。